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17 de Agosto de 2019

O Federalismo nos Estados Unidos e no Brasil

há 4 anos

Resumo

O presente trabalho pretende analisar o Federalismo nos Estados Unidos e no Brasil no que tange seus conceitos iniciais, a evolução do modelo e dos novos desafios a ele impostos, permitindo concluir quais as características do Federalismo podem contribuir para seu próprio sucesso.

I. Introdução

O presente trabalho pretende, por meio de leitura crítica de bibliografia indicada, examinar o Federalismo nos Estados Unidos e no Brasil na indagação de conceitos iniciais do sistema, da evolução do modelo e dos novos desafios a ele impostos, permitindo concluir quais as características do Federalismo podem contribuir para seu sucesso.

II. Noções gerais sobre o Federalismo

O federalismo seria, nas palavras de Daniel J. Elazar, umas da três principais “invenções”, no contexto das teorias do moderno governo democrático.

O modelo federalista, ou, ao menos, os modelos “quase federalistas”, foram adotados por inúmeros estados nacionais, desde o pós-guerra. Sua ideia central, grosso modo, é a existência de um governo central difuso, que autoriza seus membros a determinarem seus objetivos, bem como os meios para alcançá-los. Daí, então, decorre grande parte do sucesso desse sistema; a capacidade de acomodar diversidades, representada pela expressão: shared-rule e self-rule.

Não obstante as incontáveis críticas da literatura ao modelo, emerge como uma de suas principais características a proteção ao sistema de tutela de direitos. Isto porque, as regras de autogoverno, autolegislação, auto-organização e auto-administração permitem uma dupla proteção aos direitos.

Assim, então, possível apontarmos as três principais facetas do modelo federalista:

  • Poder político dividido entre comunidade jurídica central e comunidade periférica;
  • Repartição de competências, tendo em vista as regras estabelecidas pela Constituição Federal;
  • Soberania inerente à comunidade jurídica total, observada a autonomia dos entes federados.

O federalismo opera através de instituições. Trata-se de um esquema de partilha de competências políticas entre as instituições governamentais, nos diferentes níveis de governo.

Hodiernamente, duas são as novas concepções do federalismo: A formulação cooperativa, fortalecida pelo new deal americano, e que prevê maior papel federal na política econômica e na manutenção da renda, criando um sistema intergovernamental; e mais recentemente o Federalismo de integração, que exacerba o Poder Central.

Desse segundo modelo, sobretudo, origina-se a chamada Assimetria. Cuida-se de um sistema de cooperação entre as unidades federadas, onde se perseguem a redução de desigualdades e o desenvolvimento equilibrado. Tal modelo, entretanto, pode originar crises entre as unidades federadas, como, por exemplo, as chamadas “guerras fiscais”.

De se dizer, portanto, que o federalismo se mostra como modelo flexível, capaz, por conseguinte, de atender às demandas das comunidades sociais do século XXI.

O sucesso de um modelo federalista está intrinsecamente ligado aos costumes e tradições da sociedade que o adota. O modelo norte-americano, que inegavelmente deu origem a todos os demais, criou um modelo que opera através de “controles recíprocos”, isto é, uma constante rivalidade entre o Poder Central e os entes federados, a fim de evitar qualquer tipo de usurpação do poder político.

Assim, nas palavras de James Madison, o modelo federalista garantiria a defesa dos interesses das pessoas integrantes da comunidade estatal. Daí se depreende que a vitalidade do sistema dependerá das instituições adotadas e de seu funcionamento - que deverão ser adequados às necessidades e à cultura desenvolvidas em torno do modelo.

Portanto, para atender às demandas de uma sociedade, o modelo deve atender a requisitos básicos, relacionados às perspectivas democráticas. Nesse sentido, emerge o princípio da segurança jurídica, como primeira condição a ser observada. Sua garantia assenta-se no instituto do judicial review, a maior expressão de sua garantia.

O federalismo atua através de um sistema constitucional dual, representado pela Constituição Total e as Constituições das unidades federadas. Tal dualidade implica em sérias dificuldades na aplicação prática do esboço federalista constitucional.

Daí decorre, então, a necessidade de um balanceamento claro e preciso dos polos decisionais, evitando-se conflitos que possam levar às rupturas sociais. Nesse sentido, a chamada técnica da partilha concorrente se mostrou insuficiente para aquietar as perspectivas das unidades federativas e o ímpeto centralizador da autoridade federal, criando uma brecha á insegurança jurídica.

Citada insegurança pode ser vista, a título de exemplo, na questão do uso dos fumígeros na cidade de São Paulo; há legislação federal, estadual e municipal acerca do tema, e, enquanto os tribunais não decidem qual deve ser respeitada, as três leis continuam em vigor – embora nenhuma delas conte com o respeito da comunidade.

O caráter difuso, característico da verticalização trazida pela partilha de competências proposta pela Constituição Federal de 1988, deixa brechas a ingerências do Poder central, ameaçando a segurança jurídica.

Desse ponto, decorre a recomendação do aperfeiçoamento do mecanismo operativo da federação, sempre tendo como o objetivo o prestígio do princípio da segurança jurídica.

No arranjo de Mathieu, o princípio da segurança jurídica abarcaria aqueles atinentes à qualidade do direito (claridade da lei, acessibilidade, eficácia e efetividade) e aqueles atinentes à exigência de previsibilidade do direito (irretroatividade, proteção dos direitos adquiridos, confiança legítima e estabilidade das relações contratuais).

A aplicação direta do princípio da segurança jurídica se dará através do controle de constitucionalidade; e é sob esta égide que o Poder Judiciário deve preservar o federalismo, um modelo que, embora dotado de plasticidade, deve respeitar o cânone da segurança jurídica.

Na lição de José Alfredo de Oliveira Baracho, a preservação do sistema pressupõe a oberservação de duas leis fundamentais: a “Lei da Autonomia”, que diz respeito à estrutura governamental, dotada de competências, das coletividades territoriais distintas do Estado central; e a “Lei da Participação”, que assegura a participação dessas coletividades na vida dos órgãos centrais.

Deste ponto, decorrem quatro primeiras conclusões:

  • O aperfeiçoamento do sistema federativo está umbilicalmente ligado à correta partilha de competências;
  • As unidades federadas devem ter participação decisória junto ao polo central; Qualquer desequilíbrio nesse sentido provoca o desarranjo do sistema de competências e, por via reflexa, do sistema federativo;
  • É imprescindível que tanto o legislador como o administrador observem intermitentemente o princípio da segurança jurídica;
  • É necessária a existência de um sistema de controle de eficácia dos standards principais do federalismo, através da fiscalização quanto ao respeito e entendimento dos mandamentos constitucionais.

III. O Federalismo norte americano e o Federalismo brasileiro: origens diferentes, trajetos semelhantes

O desenvolvimento do federalismo nos Estados Unidos partiu de um desafio de “proporcionar um governo efetivo e operoso ao tão vasto território norte americano e, ao mesmo tempo, manter o republicanismo que acabara de ser conquistado pela Guerra Revolucionária”. Em linhas gerais, desejava-se um governo nacional suficientemente forte para exercer certos poderes gerais, mas não tão poderoso que pudesse ameaçar as liberdades individuais. Nessa situação, a solução federativa idealizada pelos convencionais da Filadélfia mostrou-se eficaz no afastar dos temores do autoritarismo e em proporcionar eficiência às instituições do governo.

Segundo a Profa. Fernanda Dias Menezes de Almeida, a maleabilidade, aplicada ao caso acima citado do federalismo norte americano, é uma das maiores virtudes do modelo de Estado federal. Para Ellis Katz, o federalismo é um conceito que se estende além da organização governamental e Almeida atribui a característica criativa ao sistema que permite que “o regime não envelheça, conservando a sua vitalidade com o passar do tempo, recriado conceitualmente na medida dos imperativos de ordem social, econômica e política que se vão colocando na evolução natural das sociedades”.

A referida capacidade de adaptação do federalismo é observada pela sua evolução histórica desde o liberalismo clássico até o Welfare State e seu pacote de imposições intervencionistas: mudança gradual do federalismo dual para o federalismo cooperativo, mediante uma alteração das relações entre a União e os Estados, com o fortalecimento da autoridade federal e consequente retração da autoridade estadual. A tradição federalista permanece profundamente arraigada na sociedade norte americana como forma de preservação a autonomia democrática das entidades federadas.

Ellis Katz entende também que o aumento da autoridade nacional não reduziu o poder dos Estados. Embora tenha ocorrido naturalmente algumas limitações à autoridade estadual, os Estados continuaram a ter amplo poder decisório nas matérias de sua competência.

O Prof. Daniel Elazar, da Universidade de Temple, Filadélfia, corrobora com a citada linha de raciocínio fazendo referência aos esforços federais para influenciar os governos municipais, assinalando que o êxito desses esforços esteve sempre condicionado à aceitação dos objetivos federais na esfera municipal como condizentes com os interesses locais. Neste sentido, afirma haver uma ineficácia quando os governos municipais são neutros em relação aos objetivos federais.

Partindo para uma análise comparativa com a Federação brasileira, embora tenha se originado de processo de formação diverso, fruto que foi da descentralização política de um Estado unitário, a Federação brasileira plasmou-se à imagem e semelhança da matriz norte americana. Também no Brasil, pode-se falar inicialmente em “dual federalism” com o poder central abstendo-se de interferir em assuntos estaduais.

Em ordem cronológica praticamente coincidente com a norte americana, transmudou-se em cooperativo nosso federalismo, basicamente a partir da Constituição de 1934. De um lado, devido às iniciativas dos próprios Estados, sobretudo os mais pobres por apelo à União, dado que não conseguiam prover suas necessidades e, de outro, em razão da ascendência do intervencionismo estatal, como era da época, principalmente no plano econômico e com as respectivas restrições nas competências estaduais.

Ao contrário do que ocorreu nos Estados Unidos, contudo, onde o equilíbrio federativo nunca chegou a se romper, a experiência brasileira após a Constituição de 1967 e até 1988 apresentou quase o Estado unitário redivivo, apesar de mantido nominalmente o regime federativo. Apresentou-se nessa Constituição um rol significativo de competências para a União que lhe permitisse amplamente condicionar, planejar, dirigir e controlar a atuação dos Estados, ensejando inclusive a adaptação de Constituições estaduais.

Em outros aspectos, destaca-se a questão de que, na partilha de rendas, ficou-se o dever aos Estados de arrecadar recursos tributários que lhes permitam efetivamente prover as suas necessidades persistindo de quebra a obrigação de partilharem com os Municípios percentual de arrecadação de imposto maior que a receita lhes propicia. Além disso, sobre a criação de novos Estados, por divisão ou fusão dos Estados existentes, não são estes chamados a opinar.

Para a Professora Fernanda Dias Menezes de Almeida, o quadro apresentado pela Constituição Federal de 1967 é desalentador, pois, na prática, observa-se a negação da Federação, que, na teoria, se quer intocável.

Ainda, para a Professora, por mais que o sistema comporte adaptações, ele não pode sobreviver onde se abdique da autonomia das unidades federadas, peça vital da delicada parceria que é, em última análise, a Federação.

IV. Um grande sistema do direito contemporâneo: o Federalismo e o Direito uno

Uma análise pertinente é a competência legislativa em um país federativo cujo sistema de direito aplicado é a common law. Isso porque, como se sabe, neste sistema, o direito apresenta uma face primordialmente jurisprudencial, em detrimento de leis e regulamentos escritos.

Neste sentido, o melhor exemplo para ser utilizado como estudo também são os Estados Unidos da América, analisado por Rene David em seu texto “Os grandes sistemas do direito contemporâneo”, no qual o autor, ao descrever a competência legislativa deste país, destrincha a competência estadual no âmbito do direito norte-americano.

Nos Estados Unidos, a dicotomia entre competência estadual e federal é expressa na Décima Emenda à Constituição: “Os poderes que a Constituição não delega aos Estados Unidos, e que não proíbe que os Estados exerçam, são reservados a cada um dos Estados, respectivamente, ou ao povo.” Isto é, temos de forma clara que o poder estadual é a regra, sendo a competência federal relegada ao segundo plano.

Mesmo assim, ao analisarmos um sistema jurídico que adota a common law, notadamente em um sistema federalista tão amplo como o norte-americano, é possível questionar a existência de divergência entre jurisprudências estaduais e federais.

Analisando a evolução jurisprudencial americana, temos que, em 1789, aparentemente, a questão seria resolvida pelo Judiciary Act, segundo o qual, em questões federais, caso não exista lei federal regulamentando a matéria, deverá ser utilizada as normas estaduais originárias do local da controvérsia.

Tal posicionamento começou a ser superado pela Suprema Corte dos Estados Unidos em 1842, onde prevaleceu a teoria da general law, defendida pelo Juiz Story, em que haveria a real possibilidade de adoção de decisões distintas pelos órgãos federais e estaduais em casos análogos.

Em contraposição ao posicionamento anteriormente adotado, no acórdão conhecido como “Erie R. R. Co vs Tompkins”, a Suprema Corte americana novamente decidiu no sentido de que não existe uma common law federal geral (general law), consagrando o princípio estabelecido no Judiciary Act de 1789, de que deve ser aplicada a lei de um estado específico, posição prevalecente até hoje. Importante destacar a exceção feita às matérias reguladas por lei federal, onde se admite a existência de um common law federal.

Com efeito, a despeito da diferenciação entre as leis estaduais, que são utilizadas para regular as mais diversas relações jurídicas nos Estados Unidos, sobre tudo no que diz respeito ao cotidiano do cidadão, existe um grande sentimento de nação e unidade que paira sobre os americanos, e influencia o direito. Tal sentimento é motivado, sobretudo, por fatores institucionais.

O primeiro deles é a possibilidade de intervenção do direito federal. Isso porque, a despeito da existência de poucas emendas à constituição americana, que delimitou estritamente a competência legislativa, esta foi profundamente alterada pela interpretação liberal dada pela Suprema Corte Americana, caracterizando a grande intervenção federal no direito americano como um todo.

Por sua vez, a característica mais importante é o estado de espírito que reina entre os juristas dos Estados Unidos, influenciados pelo sentimento de nação citado anteriormente. Devido a isso, há um limite comum entre as leis estaduais, isto é, podem adotar posições opostas, entretanto, não são admitidas interpretações distintas àquela dada à common law federal.

Além disso, essa postura influencia a doutrina. Exemplificativamente, todas as grandes obras doutrinárias respeitadas nos Estados Unidos consideram o direito norte-americano como uno. Portanto, apesar de não existir uma common law federal, mantém-se a identidade sobre um direito unificado.

V. Novos desafios ao Federalismo

Os sistemas federais do mundo apresentam grandes diferenças entre si, de modo que cada sistema possui suas próprias peculiaridades, o que permite inferir que as respostas às mudanças do mundo moderno vão depender do tipo de federalismo aplicado em cada país. A singularidade de cada sistema federal é crucial para entender como um país federal específico vai reagir.

Nesse contexto, a globalização envolve mudanças fundamentais nas relações entre as nações. Em países que adotam o federalismo, é possível que os Estados participem diretamente desse processo, independentemente do governo federal, como é o caso dos Estados Unidos, por exemplo. Por outro lado, surgem tratados regionais de livre comércio, como o NAFTA (Tratado Norte-Americano de Livre Comércio), que ao mesmo tempo em que proporcionam novas oportunidades para os Estados, também limitam o poder deles para regular questões econômicas.

A imigração vem aumentando com a globalização e fica evidente a crescente movimentação de forças de trabalho de um país para outro, seja de forma temporária ou permanente, legal ou ilegal. Com relação aos imigrantes ilegais, os Estados são afetados no sentido de que acabam custeando sua educação, saúde e serviços sociais. Além disso, surge o problema de como lidar com esses imigrantes ilegais, uma vez que investigar e questionar pessoas quanto ao seu status legal muitas vezes acaba sendo feito de forma discriminatória.

Assimilação. A imigração aumenta a diversidade étnica, religiosa e linguística dos países. Nos Estados Unidos, onde a maioria dos imigrantes é formada por mexicanos e pessoas de países da América Central, a principal questão é o idioma. Alguns Estados americanos proíbem que sejam desenvolvidos negócios em outra língua que não em inglês.

Terrorismo. Como os Estados Unidos não possuem uma polícia nacional forte, os Estados e municípios têm um papel importante no combate ao terrorismo, o que é inclusive exigido pelo USA Patriot Act of 2001, promulgado após o 11 de Setembro. No entanto, apesar de exigir a atuação dos Estados e municípios na guerra contra o terror, as leis federais não fornecem financiamento para tanto, o que vem causando dificuldades fiscais para muitas cidades. Também vale destacar que a ameaça terrorista requer um nível sem precedentes de cooperação entre as autoridades federais, estaduais e fiscais, desafiando o federalismo americano.

Meio Ambiente. Os Estados Unidos não são signatários de tratados internacionais ligados ao aquecimento global, mas alguns de seus Estados se atentam a esse problema. O caso mais interessante é o da Califórnia, que, através do California Gloabal Warming Solutioc Act of 2006, que visa atender aos requisitos do Protocolo de Kyoto.

Direitos Humanos. Enquanto os Estados Unidos são criticados por permitir violações aos direitos humanos, o federalismo permite que os Estados adotem políticas que vão além daquilo que é exigido pela Constituição Federal. Por exemplo, apesar da lei federal permitir a pena de morte, muitos Estados a proíbem.

Desastres Nacionais. A resposta atrasada e inadequada do governo ao Furacão Katrina em 2005 demonstra que o federalismo americano está longe de ser perfeito. Uma suposta vantagem do federalismo seria a possibilidade de formas alternativas de responder a um problema.

Esses foram apenas alguns exemplos de desafios contemporâneos no federalismo. Naturalmente, o federalismo de diferentes países responderá de forma diferente para cada um dos problemas.

No caso dos Estados Unidos, o federalismo cooperativo pressupõe que tanto o governo federal quanto o e estadual são responsáveis pela maior parte dos grandes problemas, sendo o governo estadual muitas vezes incumbido de implementar aquilo que a lei federal exige. Ao mesmo tempo, os Estados podem atuar de forma independente, promulgando suas próprias leis. O trabalho conjunto é difícil porque exige um gerenciamento intergovernamental, ao passo que a dificuldade de atuar separado é a necessidade de recursos e de uma liderança política forte, de modo que nenhuma das duas formas é garantia de sucesso.

VI. Conclusão

Resta claro que a complexidade do modelo Federalista concentra-se na proporção e distribuição de poder e competência entre o Ente Central e os Entes Federados ou periféricos, é essa complexidade que permite distinguir formas de Federalismo, como dual ou cooperativo. Por sua vez, a vantagem do modelo está na sua capacidade metamórfica, em sua “criatividade” segundo a Professora Fernanda D. M. Almeida, que o permite adaptar-se a diferentes sociedades e valores culturais durante o curso do tempo. Portanto, há amplo panorama para que o sistema obtenha seu resultado mais importante: a maior e mais ampla proteção aos direitos, enraizada na chamada dupla proteção aos direitos, a ser efetivada tanto pela esfera Federal quanto pela abrangência Federada.

Logo, para impedir que a proteção jurídica distribuída entre as competências dos Entes Periféricos e Ente Central não sejam exercitadas de maneira distinta, o êxito jurídico do sistema federalista deve ser atingido por meio da manutenção da segurança jurídica. Esta deve ser o fiel da balança na partilha de poderes e competências entre Federação e Estados Federados. Em razão disso, ainda que haja brechas na distribuição de poder/competência, não podem polos decisionais, seja o polo central ou os polos periféricos, conflitarem entre si em prejuízo dos governados, sob pena de ruína do modelo Federalista.

Sem dúvida que na pretensão ao modelo ideal se faz necessário o estudo do Federalismo norte americano, considerado o pioneiro, mais desenvolvido e de maior sucesso. A mais importante indicação desse modelo é sua capacidade de atribuir competência e poder de modo diverso aos Entes Federados, não obstante mantenha incólume Direito uno solidificado pelo Ente Central.

É claro que o sistema norte americano, embora referencial, não é pleno. As mudanças sociais e culturais, especialmente no âmbito da globalização, desafiam o Federalismo Estadunidense e mais ainda todos os outros. No Brasil, os obstáculos são ainda maiores na proporção das grandes desigualdades entre os Entes Federados. Se não há uma resposta definitiva, é certo que se pode continuar acreditando na “criatividade” do modelo, sem nos esquecermos da experiência adquirida, de que o sucesso do sistema depende da segurança jurídica entre os polos decisionias Federal e Federados.

Bibliografia

CAGGIANO, Monica Herman Salem, Federalismo Incompleto: descentralização e indefinição de competências. Revista de Direito Mackenzie. Ano I, nº 2. 2000.

ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes, Considerações sobre os rumos do federalismo nos Estados Unidos e no Brasil. Revista Inf. Legisl. Brasília. Ano 24 n. 96 out/dez/1987. P. 57-64.

KATZ, Elliz. American federalismo and the challenges of the modern world. In: CAGGIANO, Monica Herman Salem et RANIERI, Nina (Org). As fronteiras do federalismo. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2008. P. 27-39.

DAVID, René. Os grandes sistemas do direito contemporâneo.4ª ed. São Paulo: Martins Fontes, 2002. P. 460-474.

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"O caráter difuso, característico da verticalização trazida pela partilha de competências proposta pela Constituição Federal de 1988, deixa brechas a ingerências do Poder central, ameaçando a segurança jurídica."

Perfeito.
Além disso, há as competências sobrepostas, como na área ambiental, que apenas atrapalham sem significar maior proteção.
Na seara legiferante, há as inconsistências: se, por exemplo, cabe aos Estados prover a segurança mais direta da população, por que com a União repousa a competência sobre matéria penal e de execução penal? continuar lendo